Les trois grandes questions de la rentrée dans les paiements

4 septembre, 2023

En cette rentrée 2023, nous sommes d’emblée dans un contexte pré-électoral européen,

Hervé SITRUK, Président, FRANCE PAYMENTS FORUM

En cette rentrée 2023, nous sommes d’emblée dans un contexte pré-électoral européen, avant les élections des représentants nationaux au Parlement européen de juin 2024. Et d’emblée le débat démocratique va s’imposer sur le futur de l’espace des paiements européens autour de trois grandes questions : l’euro numérique central[1], qui sera éventuellement mis en circulation par la Banque centrale européenne, et la recherche d’un indispensable consensus, la réduction de la fracture européenne, et la stratégie industrielle et bancaire européenne dans les paiements.

La publication du paquet législatif par la Commission européenne le 28 juin dernier, avec notamment les propositions de directive et de règlement sur les paiements, les propositions de règlements sur l’euro numérique central et sur le cours légal des espèces, a permis de mettre sur la table de nombreuses cartes-clés sur le futur des paiements en Europe. Il va permettre, comme le souhaite la Commission européenne, de développer un large débat démocratique autour de ces propositions de réglementation. Et les colégislateurs (le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et, par conséquent, les Trésors nationaux), sont mobilisés sur le sujet.

Le danger d’un tel débat, à la veille des élections européennes, est de s’enliser dans de faux débats, très populistes, et d’éviter les questions qui fâchent… et qui sont pourtant urgentes. Nous y reviendrons dans les rubriques ad hoc de cette Newsletter, à la fois dans les rubriques actualité institutionnelle et actualité du marché des paiements

Mais la première question, qui représente un redoutable défi, et mériterait en urgence de nombreuses clarifications et un consensus, est sans conteste celle sur l’euro numérique central. Nous rappelons rapidement ci-après les motivations de ce projet, et notre position en attente de l’élaboration d’un nouveau document de position de FRANCE PAYMENTS FORUM.

L’euro numérique central peut être perçu comme un moyen de défendre l’euro, et de répondre aux nouvelles menaces des Global Stablecoins… souvent indexés sur le dollar, et aux menaces des monnaies digitales d’autres États comme le e-Yuan Chinois ou un éventuel Digital Dollar ou Digital Pound. C’était la position de FRANCE PAYMENTS FORUM, face au projet Diem de META, aujourd’hui abandonné. La volonté du FSB du G20 d’encadrer de tels mécanismes vont donner aux Etats des moyens d’y répondre, et l’Europe l’a anticipé avec MiCA. Mais, de nouveaux projets, comme le nouveau PayPal Coin, peuvent redonner consistance à ce scénario.

L’euro numérique central peut être aussi perçu comme le rempart ultime, pour pallier un éventuel échec futur des banques et autres PSPs européens dans les paiements courants, face à l’invasion des solutions de paiement des GAFAS, ICS, BATX, et autres solutions asiatiques dans les paiements, échec potentiel du fait de la puissance des concurrents internationaux, et pour certains probable, et donner ainsi aux acteurs européens une arme de guerre de dernier ressort pour préserver leurs solutions de paiement, surtout avec un cours légal de l’euro numérique central à la clé. Ce scénario ne peut être écarté, d’autant que certaines pratiques peu concurrentielles accompagnent ces développements internationaux, comme on l’a vu avec Apple Pay. Mais, aujourd’hui, l’Europe a décidé d’y répondre à la fois avec diverses règlementations, comme avec le DSA et le DMA, et avec un projet comme EPI, avec des réarmements des organisations bancaires et interbancaires en place, comme celui du Groupement CB, en s’appuyant sur la diversité culturelle européenne… bref en réaffirmant sa souveraineté dans les paiements et en en faisant un axe de sa stratégie des paiements. Il est donc prématuré de s’appuyer sur un tel scénario, qui pourraient à court terme disperser les investissements, voire concurrencer certaines initiatives comme EPI, et il faut, bien au contraire aider l’industrie européenne des paiements à relever ce défi et à se doter de champions et de solutions paneuropéennes, à même de concurrencer les grands acteurs non-européens

L’euro numérique central peut être également perçu comme un moyen d’accélérer la transition européenne au tout numérique, comme un plan d’accompagnement des exclus du numérique, d’innovation dans les paiements, et d’assistance aux divers acteurs nationaux ou européens comme EPI, pour le dépassement des frontières domestiques dans les paiements, au-delà des règlementations sur les paiements, comme la future DSP3, qui visent à harmoniser le cadre juridique européen dans les paiements. Pour certains auteurs[2], certaines mesures proposées par la BCE, pour le rendre l’euro numérique central peu attractif, comme de limiter sa détention et de ne pas rémunérer les avoirs, visent en priorité à préserver le business model des banques et la stabilité financière, et risquent d’être fatales à l’adoption de l’euro numérique central, et à ses objectifs « sociaux ». Et les auteurs en déduisent que la BCE devrait adopter une stratégie marketing plus agressive car selon eux, les bénéfices « sociaux » de l’euro numérique central l’emportent sur les intérêts « privés » des banques. Pour notre part, nous pensons que si ces objectifs ne peuvent être écartés, encore une fois, aujourd’hui, la priorité reste de soutenir et renforcer ces bénéfices « sociaux » d’une part via la monnaie fiduciaire, encore très puissante en Europe, et qui bénéficie de la proposition de règlement de la Commission européenne sur son cours légal visant à réaffirmer sa place dans les paiements courants, d’autre part, via les solutions numériques des acteurs bancaires et non bancaires européens.

Enfin, l’euro numérique central peut être perçu comme le moyen d’un grand retour des Banques centrales dans la gestion opérationnelle des paiements de détail, pour pallier un recul futur des monnaies fiduciaires dans les paiements, et comme un moyen de peser dans la panoplie des outils de régulation politique et économique au-delà des paiements, comme sur les sanctions internationales et l’action économique des Etats. C’est la vision de certains banquiers centraux, et c’est celle qui domine aujourd’hui les débats auprès des banques commerciales et autres prestataires de services de paiement (PSPs), au vu des pré-choix et orientations actuelles de la BCE, avant l’officialisation (éventuelle) du projet à l’automne prochain. Elle pourrait se traduire par un déplacement majeur du curseur entre les PSP et la BCE dans l’offre de services de paiement.

C’est la grande question pour l’euro numérique central, et qui en soulève bien d’autres, comme sur la confidentialité des données ou sur la tarification des services, …

Autant l’enjeu stratégique de l’euro numérique central nous paraissait clair et reste un objectif, autant nous voyons une justification à un euro numérique central de gros, pour à la fois le règlement des transactions sur actifs tokenisés, pour les échanges internationaux entre monnaies numériques, et pour des transactions interbancaires, autant nous ne voyons toujours aucun besoin opérationnel de court terme à l’euro numérique central de détail, en tous cas tant que l’euro fiduciaire continue à représenter une part substantielle des paiements courants, que les acteurs européens des paiements (banques et autres PSPs) continuent d’investir dans les solutions numériques et favorisent les solutions européennes, et que les grandes Big Techs internationales, ou des global stablecoins, voire des monnaies numériques internationales, ne menacent pas de façon aussi forte qu’avec le projet Diem (Libra), l’économie européenne et la place de l’euro.

Mais, le projet de règlement sur l’euro numérique central, tout en cadrant les grands principes, ne prend pas position sur son émission effective, ni sur le scénario d’émission. Il laisse carte blanche à la BCE en indiquant « la Banque centrale européenne devrait donc pouvoir décider d’émettre ou non l’euro numérique …, à quel moment et pour quel montant”, et même pour décider des limites au montant des avoirs détenus en euro numérique central : « La Banque centrale européenne devrait élaborer des instruments visant à limiter l’utilisation de l’euro numérique comme réserve de valeur, notamment des limites de détention, et devra décider de leurs paramètres et usages», même si la Commission gardera la maitrise des seuils de confidentialité pour les transactions « off line » [3] .

C’est malgré tout une remise en cause importante de la répartition des rôles entre acteurs au sein de l’espace européen, et contraire aux choix faits en décembre 1995 à Madrid pour le passage à l’euro. Avec le scénario de Madrid, la Commission européenne avait créé les conditions de l’association de tous les acteurs aux choix de mise en œuvre de l’euro, et donc crée les conditions du consensus, et maintenant, elle semble s’en remettre (pour l’essentiel) à la BCE pour ce qui concerne les choix “opérationnels, sécuritaires et financiers“ (mais hautement structurants), tout en fixant un cadre strict notamment sur la nature de cette nouvelle créance, au passif de la BCE, ou sur la répercussion des coûts sur les PSPs, et in fine, sur leurs clients.

Dès lors, c’est la BCE qui aurait la main pour définir le projet opérationnel et financier dans son ensemble, en application du règlement qui sera adopté. La priorité est donc de trouver un réel consensus avec les banques et autres PSPs, l’adhésion des consommateurs, du commerce et de toutes les entreprises, sans parler des colégislateurs qui ont eu certaines réserves fortes, pour en garantir le succès. Or on en est, semble-t-il, encore loin, et nous risquons d’avoir de très nombreux débats, pas toujours bien cadrés, sur son enjeu, sa confidentialité, ses coûts, et son utilité…

Pour faire émerger un réel consensus, il faut à notre avis que le règlement futur sur l’euro numérique central comporte plusieurs décisions :

D’abord, veiller à l’équilibre maintenu entre monnaie centrale et monnaie commerciale. Signalons en ce sens le discours d’Andrew Bailey, Gouverneur de la Bank of England^[4] qui (a) déclare vouloir préserver le statut quo dans la répartition des rôles dans les paiements entre les institutions financières et la banque centrale afin de préserver l’unicité (« singleness ») de la monnaie sous ses formes centrales ET scripturales, et protéger ainsi les fondations de la monnaie dite « sûre » (« safe money ») lors de la transition à l’économie digitale, donc en ne s’appuyant pas uniquement sur une MNBC et (b) encourage aussi les banques à s’engager davantage dans l’innovation, particulièrement en matière de dépôts tokenisés : “We want to encourage more thinking and action in the world of enhanced digital bank deposits – sometimes called tokenized deposits”
Puis limiter le rôle opérationnel des Banques centrales dans les paiements de détail d’une part à l’émission des monnaies fiduciaires et, le jour venu, de l’euro numérique central, distribué par les PSP, mais surtout le laisser centré sur le bon fonctionnement des moyens de paiement fiduciaires et scripturaux, notamment numériques, et la surveillance de la fraude.
Il faut également, à notre avis, éviter une centralisation systématique des transactions, et la création d’une plateforme centrale de l’Eurosystème qui pourrait avoir à gérer, si on reprend les chiffres cités par M. PANETTA, un milliard de transactions par jour et 400 millions d’identifiants numériques personnels. Bref, ceci exige de revoir en profondeur le projet opérationnel, qualifié parfois de « pantagruélique », de la BCE.
Puis proposer un scénario d’introduction de l’euro numérique central qui puisse recueillir un consensus. Ce scénario commencerait par l’introduction d’un euro numérique central de gros (sur lequel il y a à la fois un consensus, un enjeu stratégique, et des use cases avérés) par exemple dès 2025, en reportant vers 2030 l’introduction d’un euro numérique central de détail, sauf évolution majeure et menaçante du contexte international. Et comme l’ont indiqué plusieurs répondants à la consultation publique de la FED de janvier 2022 sur le dollar digital : « a wholesale CBDC could be an initial step towards a retail CBDC »[5]. Et s’appuyer sur la technologie des DLT, pour la monnaie de gros, et sur des dépôts bancaires tokenisés, pour la monnaie de détail, comme le suggère la Bank of England, à côté du Digital pound, et comme va le faire la Banque centrale du Brésil, dès la fin 2024.[6]
Et enfin limiter les montants des transactions et avoirs en euro numérique central de détail et supprimer les « waterfall » et « reverse waterfall » qui permettraient de contourner ces limites. Sinon, rien ne garantit l’évolution future de ces seuils, et c’est une crainte majeure de nombreux acteurs des paiements.

Des décisions de ce type permettraient d’éviter des débats sans fin sur une éventuelle déstabilisation des banques, une charge nouvelle pour les entreprises et le commerce sans services nouveaux majeurs, une désorientation du grand public, une remise en cause des investissements réalisés dans les systèmes de paiement depuis de nombreuses années et une concurrence injustifiée avec divers projets bancaires dont le projet EPI, et enfin des coûts nouveaux pour financer l’infrastructure centrale. Et nous y reviendrons dans notre nouveau document de position.

Le débat démocratique en sera d’autant plus clair. Et il nécessitera une présence active dans tous les lieux de débats. Et une vigilance des pouvoirs publics. Les représentants du Trésor français aux Rencontres FRANCE PAYMENTS FORUM du 29 juin (Sébastien Raspiller, Gabriel Cumenge et Bastien Lafon) et au CNMP, ont bien mis en évidence les paramètres clés du sujet, qu’ils placeront au centre des négociations à venir. Et dans son intervention lors de ces mêmes Rencontres, Erick Lacourrège, Directeur général des moyens de paiement de la Banque de France, semble avoir bien entendu la nécessité d’un consensus et déjà proposé quelques ouvertures. Et on aura le temps de rechercher ce consensus, car il est peu probable que la proposition de règlement sur l’euro numérique central puisse être approuvée avant les prochaines élections européennes, voire en 2024.

La deuxième question concerne le futur du marché des paiements en Europe. Les propositions de directive et de règlement publiées par la Commission le 28 juin dernier apportent de nombreuses clarifications très souvent consensuelles, mais il faut, à notre avis, aller plus loin pour disposer d’un cadre réglementaire stabilisé et de long terme.

Les keynotes et les tables rondes des Rencontres FRANCE PAYMENTS FORUM du 29 juin dernier ont fourni énormément de matière : nous en avons publié les vidéos, des textes intégraux, et des extraits. Tout est accessible.

Pour FRANCE PAYMENTS FORUM, ces propositions de directive et de règlement sont plus correctrices que stratégiques, et n’intègrent pas suffisamment les orientations de la Stratégie Européenne des Paiements de détail (RPS) publiée par la Commission en septembre 2020 et adoptée par le Conseil en mars 2021.

D’abord les nouveaux textes devraient intégrer dans une logique unique toutes les dispositions périphériques et qui touchent aux paiements, de MiCA aux DMA, DSA, … et demain à eIDAS2 et au règlement sur l’euro numérique central, voire DORA… et le règlement sur les données (Data Act) sur lequel on peut se réjouir qu’un accord politique soit intervenu le 28 juin dernier. Ceci pour disposer d’un code du paiement en Europe clair et complet.
Puis ils devraient donner une nouvelle impulsion à l’innovation dans les paiements en Europe et en ce sens, le choix d’un règlement spécifique pour l’Instant Payment se justifie pour sa promotion active en Europe, même si la directive devrait veiller à une neutralité dans le choix des moyens et modes de paiement en Europe, y compris envers les monnaies légales, et même le fiduciaire, ne pas déstabiliser les dispositifs cartes domestiques et plutôt pousser à leur rapprochement.
Enfin, ils devraient organiser un saut qualitatif dans divers domaines et principalement dans la lutte contre la fraude, comme nous l’avons écrit dans un précédent éditorial. Les évolutions en cours dans ce domaine vont nécessiter rapidement de nouvelles révisions, et il serait bon de les anticiper et de les inscrire dans une stratégie de long terme en parallèle d’une identité numérique européenne spécifique aux paiements.

La troisième et dernière question concerne la fracture européenne, la souveraineté européenne et la politique de concurrence. Ce sont trois objectifs qui se confondent dans leurs buts ultimes même s’ils divergent sur les moyens. D’abord pour réduire la fracture intra-européenne par pays, les réglementations comme la future DSP sont essentielles mais insuffisantes : il faut donner une prime aux solutions paneuropéennes, favoriser l’émergence de fédérateurs et de systèmes de paiements pan européens comme on le voit avec EPI, revoir les moyens de relancer un rapprochement de certains systèmes cartes domestiques européens, mais aussi de certains systèmes de compensations paneuropéens, pour favoriser le dépassement des solutions domestiques. Ce qui favoriserait des consolidations industrielles et bancaires en Europe, comme on l’a constaté en France dans les années 90, avec la mise en place du GSIT et du RCB au plan national.

Il faut aussi rapidement sortir du modèle existant qui fait de la concurrence absolue le nec plus ultra de l’innovation, pour favoriser l’émergence de solutions paneuropéennes et de champions européens, industriels et bancaires dans les paiements et ne pas laisser le champ ouvert aux GAFAs, BATX et autres ICS… Cela pose trois questions :

La taille des acteurs à venir qui doivent d’abord être comparés à leurs homologues américains ou chinois et non au seul marché européen ;
Les moyens de ces rapprochements, aussi bien dans le monde industriel que dans le monde bancaire, mais en ayant des objectifs spécifiques aux paiements, en ne cherchant pas à tout lier mais à créer des acteurs de paiements PSP et industriels multi-pays, à défaut d’acteurs couvrant l’ensemble de l’Europe ;
Le modèle économique qu’il faut, là aussi, comparer aux modèles internationaux parfois stupéfiants par leurs coûts mais qui semblent finalement bien acceptés. Si on veut des entreprises qui gagnent, elles doivent disposer de rémunérations directes et indirectes pour leurs services au moins comparables à ceux de leurs concurrents internationaux, à défaut de pouvoir préserver les consommateurs européens de façon égale entre tous les prestataires de services, présents en et hors d’Europe.

Enfin, la souveraineté européenne doit être renforcée. Certes l’Europe ne se conçoit pas comme fermée au monde, mais pas non plus comme “une ville ouverte” sans règles, où chacun peut prendre ce qu’il veut et laisser le reste. Il faut exiger une réelle coopération des entreprises internationales et des investissements conséquents en Europe en contrepartie de l’accès au marché. Et il faut revoir les solutions d’une localisation ou d’un rapatriement des moyens de production des services de paiement en Europe.

Tout cela constitue un « vaste programme », et pour certains, « une cathédrale nouvelle », mais sans ambition forte, l’Europe aura du mal à résister aux pressions des grands acteurs industriels et bancaires internationaux.

Ainsi, le plus grand défi que l’Europe va avoir à affronter dans l’année qui vient sera celui d’avoir un débat démocratique de haut niveau sur ces grandes questions, sans tabous ni faux débats, et que ce débat aboutisse à des consensus indispensables en Europe, pour garantir le succès. Mais, pour que ces questions puissent s’inscrire dans le débat démocratique souhaité par la Commission européenne, et éliminer diverses craintes fondées ou non sur les intentions futures des banquiers centraux, il faut davantage laisser ces questions dans les mains des représentants de la Commission et des colégislateurs, avec la participation active de la BCE et de l’Eurosystème, et pour cela, le préciser dans les projets de directives et de règlements.

FRANCE PAYMENTS FORUM va poursuivre cette année son travail en profondeur pour clarifier toutes ces questions, notamment par ses publications et documents de position, ses Rencontres et ses nombreux Groupes de travail.

[1] Que nous qualifierons ici d’« euro numérique central », par opposition à l’euro scriptural commercial, sous sa forme numérique, que distribuent déjà les banques

[2] Cf. https://cepr.org/voxeu/columns/why-digital-euro-might-be-dead-arrival

[3] Selon la proposition de règlement, les seuils applicables en matière de plafonnement de la détention et en matière de confidentialité hors ligne seraient laissés à la main de la BCE et de la Commission respectivement.